关于大学治理结构变迁中的权力配置、运行与监督

论文摘要： 大学治理结构的核心是多元化权力的合理配置与有效运行，在大学治理结构的变迁中需要平衡不同权力之间的冲突，形成多元权力的有效共存与健康运行。合理配置大学内外部治理结构中的权力构成，明确政府与高校的权力界限，重视学术权，建立服务行政体制是完善大学治理结构的前提和基础。建立大学章程和遵循正当程序原则是保证大学治理结构中权力合理运行的重要条件。重视和保障教师与学生的民主参与权与监督权是制约权力滥用的重要防线。  

　　论文关键词： 大学治理结构；权力配置；现代大学制度  

　　　  

　　大学治理结构是现代大学制度在治理层面形成的制度化结构，它通过大学各利益相关者之间的权力配置和制度安排实现彼此权力的分权制衡，以达到公正与效率契合的状态。可以说，大学治理结构的核心就是“权力”的合理配置与运行。大学由于其身份的复杂性决定了其权力主体的多元化与权力客体的多样性。我国高校在现代大学制度改革中正面临这样一种制度变迁，即由单一强制的行政权力主导逐渐转变为遵循大学内在逻辑，实现真正依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的多元治理结构。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》针对高等教育的改革和发展，提出要改进政府的管理方式，保障学校的办学自主权，同时把完善大学内部治理结构、深化校内管理体制改革作为重要任务提出来。可见，合理配置大学治理结构中的权力，规范高校权力运行，实现不同权力之间的平衡与制约，从而构建和完善大学治理结构是未来高等教育改革的重要方向。  

　　一、 权力配置：权力运行的前提和基础  

　　大学治理结构包括外部治理结构和内部治理结构。外部治理结构主要指大学与政府之间的权力分配与制度安排。内部治理结构主要指大学内部利益相关者之间的权力分配与制度设计。笔者认为，内部权力包括党委政治领导权、校长行政权、教授学术权以及民主参与权和监督权。多元治理结构就是通过对多元主体权力的合理配置使不同权力协调运行，共同实现对学校的治理。  

　　（一） 外部治理结构中的权力配置  

　　1. 国家行政权与高校自主权的冲突与失衡。政府与高校的关系问题历来是高等教育发展过程中一个非常重要的问题。“自隐含在高等教育管理体制中的这种关系存在以来，政府管理与大学自治就始终成为一对难以平衡的矛盾。”[1]我国目前实行的是“以政府为主体”的大学举办权，大学和政府之间存在严重的依附关系。“体现在办学权方面仍然是以政府计划模式为主，在管理权方面也主要依靠行政手段和行政命令，因而在政府和高校之间形成了一种控制与被控制、命令与服从的关系，最终导致了‘政策治校’的政府管理高校模式的形成。”尽管如此，我国高校并没有停止对自治权的追求。2009年11月8日，北京大学正式对外公布了“中学校长实名推荐制”实施方案，开始了在招生自主权方面的改革。2010年11月30日和12月1日，我国又先后出现了“华约”①和“北约”[注：以北京大学为核心，由北京师范大学、北京航空航天大学、复旦大学、南开大学、香港大学、厦门大学等13所高校组成的自主招生体系。两大自主招生体系，体现了高校在招生方面的自主改革。与此同时，令人关注的已筹建3年多的南方科技大学于2011年3月正式迎来了第一批学生开学上课，朱清时校长所坚持的教授治校，学术自治，探索建立中国特色的现代大学制度逐渐进入实施阶段。行政权对自治空间的挤压与大学通过各种途径争取自治空间，这对矛盾可以说是对当前我国大学自治现状的一个基本描述。政府的管理应是一种宏观、有效的管理而不是简单地包办一切，是在充分尊重高校独立办学自主权基础上的管理，而不是把高校视为政府附属单位的越俎代庖。否则，势必影响高校各项事业的健康发展。  

　　2. 立法应明确政府与高校的权力界限。将大学与政府关系法律化，为政府权力划定边界，为大学自治延展更大的空间，这是降低高校外部治理行政化倾向的重要途径。政府及其部门应当建立服务行政的意识，改进管理方式，完善监管机制，减少和规范对学校的行政审批事项，依法保障学校充分行使办学自主权和承担相应责任。政府不应过多关注高校内部的运作和管理，而应着眼于高校系统内外部的宏观关系和高等教育事业的质量标准及发展方向。政府的角色应当从“管制”走向“服务”，充分遵循大学教育规律，不干涉和不控制高校的学术事务，通过提供服务和支持来促成大学目标的实现。高校则应按照国家法律法规和宏观政策，自主开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务，自主设置和调整学科、专业，自主制定学校规划并组织实施，自主设置教学、科研、行政管理机构，自主确定内部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用学校财产和经费。总之，去外部行政化不是不需要国家和政府的行政管理，而是要改进政府的管理方式，减少和规范对学校的行政审批和直接干预，更多地运用法规、政策、标准、公共财政等手段引导和支持教育发展。  

　　（二） 内部治理结构中的权力配置  

　　1. 内部治理结构中的权力冲突与失衡。大学内部治理结构中的权力冲突主要体现在校长行政权与教授学术权之间的冲突以及党委政治领导权与校长行政权之间的冲突。  

　　行政权与学术权的冲突可以说是高校内部治理结构中最引人关注也最为突出的一对矛盾。高校行政化的严重倾向是这对矛盾的突出表现。“在行政化管理体制下，高校成了一个具有行政级别，按照行政模式运行的准行政机构。行政人员成为高校运行的核心，教学、科研人员成为行政系统的‘螺丝钉’，难以获得学术支配地位，缺少独立自主发展的可能性。”行政化的管理和无所不在的行政权力，强化了官本位，相对弱化了教师和科研人员的学术地位，忽视了大学的本来目标和理念。一方面，行政权力泛化极易导致行政人员用行政管理手段制约学术人员的学术活动，造成学术人员和行政人员承受的工作压力失衡，进而削弱学术人员的力量。另一方面，行政化的倾向也在某种程度上造成了学术人员的思想迷失。许多有学术造诣的教师为追求眼前利益而“弃教”进入仕途，放弃了学术前途。  

　　党委政治领导权与校长行政权同作为高校管理权也存在一定冲突。从法律规定上来看，我国现行高等教育领导体制是党委领导下的校长负责制。党委“统一领导学校工作”的定位，使得党委书记成为高校法定领导体制中的负责人，显然是第一把手。但同时，《高等教育法》又规定，校长作为“高等学校的法定代表人”即高等学校事业单位的法人代表，是“全面负责”学校工作的第一责任人，也是第一把手。在高校管理实践中，党委书记和校长都是学校的主要负责人，对学校改革、发展和稳定共同负有重要责任。“这样就出现了高校政治与组织框架内的‘一把手’与高校法律框架下的‘一把手’的双峰对峙现象。两个‘一把手’的出现造成了学校的‘多头领导’，当校长与书记的意见不一致时，这种政治框架与法律框架的不协调，就会成为学校内耗的根源，妨碍学校的发展。”由于法律上对二者职权分工的不明晰，使得党委的“统一领导”和校长的“全面负责”经常会在实际工作中处于一种平行状态。导致的结果一方面可能互相放弃权力，推诿责任，另一方面可能会产生权力冲突甚至权力斗争。  

　　2. 内部治理结构中的权力平衡。针对目前我国高校内部行政化倾向严重的现象，当务之急在于从尊重学术规律、尊重和重视学术权力、加大学术权的决策能力入手，赋予学术群体参与学校管理与决策的权力，而行政权则应从“管制行政”向“服务行政”的方向发展。学术委员会应当真正成为大学学术事务的最高决策机构，在教学评价、科学研究、学科建设、职称评定、考核评奖、课程设置、教材建设、师资培养、教师聘任、学位授予以及招生就业等方面有关的学术事务由学术委员会进行决策管理，探索教授治学的有效途径，充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用。提倡尊重学术权力并不意味着要削弱行政管理，因为行政权力的合理使用是保障高校运行效率和秩序的必要条件。但高校的行政权应从“管制行政”转变为“服务行政”，“需要行政部门的人员把为师生服务作为核心价值观和首要职责，强化管理即服务、管理意味着责任的意识；需要改革传统高校行政绩效考核取向，增强教师、学生等对行政部门和人员评价在绩效考核中的比重，提高行政人员服务意识和服务水平，把高校行政部门和人员的绩效考核与服务对象的满意度和业绩相挂钩”。我们应寻求高校内部学术权与行政权的互补、协调与平衡，使高校内部管理既遵循知识和学术发展的内在规律，又满足高校自身高效有序地运行和能动地适应外界的需要。  

　　党委与校长在大学治理中都属于领导层面的权力主体，在学校事务管理中具有相应决策权，但是二者在职权分工上应当具有一定的差异性。根据我国《高等教育法》中的定位，在高校的管理实践中，党委的领导权力主要体现在宏观的战略决策、对学校改革和发展中重大事件的决策上，其具有的是对重大事件的决策权；校长主要负责学校的教学、科学研究和其他具体行政管理工作，校长的权力是执行决策的行政权。从本质上说，党委与校长的两种权力并不存在目的上的根本差异性，即都是为高校的健康发展而管理。但为了充分发挥二者的权力功能，避免权力重叠或权力缺失，必须对两种权力内容加以明确。对于涉及党建与思想政治工作、组织机构设置与人事任免、学校改革发展稳定规划与制度的决策制定应由党委的政治权力系统完成；涉及学校定位、具体教学管理、科学研究、行政管理等事项时则由行政权力系统实施。“在党委和行政的关系上，党委要充分调动校长和其他行政领导的积极性和主动性，大力支持校长独立负责地行使职权；校长要对学校党委负责，对党委的领导负责，对党委的决议负责，独立负责地行使行政管理职权，使党委的决议在行政管理工作中得到全面贯彻。” 

二、 权力运行：平衡大学治理结构的重要保证  

　　（一） 大学章程应当成为权力运行的基本依据  

　　大学章程是高校办学的纲领性文件，是大学成为法人组织的必备条件，是学校依法治校的基础和保障。大学章程是对立法内容的细化与延伸，其核心内容是对权力的限制与保障。《纲要》中特别指出，各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。纵观国外一流大学，都有自己完备的“大学章程”。章程中基本上都对大学管理中权力机构的划分进行了法律上的切割，如董事会享有哪些权利，理事会或者执行机构及校长享有哪些权利，最终的司法诉讼又必须通过怎样的途径等。我国《高等教育法》明确规定，设立大学须有大学章程，可至今为止，我国具备完善章程的高校屈指可数。基于立法的宏观性与模糊性，再加上校内章程的缺失，导致高校内权力冲突与滥用的现象应运而生。  

　　大学章程应当明确大学治理结构，对校内权力构成做出明确的规定。如吉林大学在章程里就明确界定了党委与校长的不同权限范围；明晰了学校与学院、学部的关系，确立了校、院两级管理为主的体制；明晰了学术权力与行政权力的关系，规定了教授治学、民主管理，教授对学术问题拥有决定权，教职工代表大会以教师为主体以及学院设立教授会等内容。随着《纲要》中对大学章程的强调，许多高校也开始逐步尝试建设和完善大学章程。近日，复旦大学校长杨玉良表示，该校在起草《复旦大学章程》，其中会划分和限定各种权力，学校领导和部处负责人退出复旦大学学术委员会、复旦大学教学指导委员会，形成行政权力和学术权力的有效隔离。而且，学术委员会和教学指导委员会的工作不是空架子，学校为此设计了专门的会议制度和“召见—问责”制度。复旦大学的改革行动或许意味着我国大学办学将告别长期以来没有大学章程的困境，实现真正的依法治教，加强对权力运行的监督和制约。  

　　（二） 正当程序是权力运行的基本原则  

　　正当程序是一项重要的法治观念与宪法原则，它通过要求程序中立、公开、参与等内容来保障权力的正当运行。大学治理结构中的不同权力主体在行使权力的过程中，不仅在实体上要合理合法，更重要的是权力运行的程序要正当。具体来说，第一，正当程序原则要求权力运行要保持中立性。“任何人均不得担任自己诉讼案件的法官”，作为权力主体，其在主持权力运行的过程中不得与任何一方有利益或其他方面的联系。这就要求学校权力行使者在行使权力的过程中应当在参与者各方之间保持一种超然和不偏不倚的态度和地位，如教授委员会在行使其评定职称权力时，应当保持中立地位，不得受各种利益或偏私的影响。第二，正当程序原则要求权力的公开化和透明性。公开程序的对立面直接指向“暗箱操作”。这就要求高校权力主体在行使权力的过程中，应当依法将权力运行的依据、过程和结果向公众公开，如学校制定某项校内规则时，应及时将规则内容向所有利益相关者公开，以使其知悉并保障参与和监督权力有效运行。第三，正当程序原则要求具有参与性。主要表现为保障受权力影响的主体可以从权力方获得相关信息并有机会向权力方陈述自己的看法。这就要求高校权力主体在实施具有结果影响的行为时，如向违纪学生行使处分权，必须给予学生申辩和救济的机会，允许其表达自己的意见，并对权力运行结果的形成发挥有效作用。  

　　三、 权力监督：制约权力滥用的重要防线  

　　（一） 高校治理结构中的民主参与权与监督权  

　　高校的民主管理和民主监督是我国基层民主政治建设的重要组成部分。大学治理机制中民主参与管理权是体现民主权利，保护学生、教职工合法权益的重要途径。《高等教育法》第四十三条规定：“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。”“教职工代表大会作为大学成员的一种利益表达和协调机制，沟通、整合和协调大学成员个体以及不同群体的利益要求，以更好地促进大学组织的和谐发展。”同时，近年来随着“依法治校” 和“以学生为本”等理念的不断推广，高校管理中的“学生参与权”近年来也逐渐进入人们的视野。学生作为学校的成员，依照国家法律及学校规章，在一定程度上与学校领导和其他管理主体分享管理权、分担管理责任，通过多种方式和身份直接或间接参与学校管理事务，包括决策、执行、监督等，以推进学生民主意识与能力提升，维护学生群体的自身利益，促进高校决策的科学化、民主化。  

　　但是，高校行政化和官本位的管理模式，使得校内机关只对上级负责，基本上不受校内师生和社会的监督，教职工与学生的参与管理权严重缺失。高校教职工代表大会制度虽然是我国《高等教育法》规定的“教职工参与民主管理和监督”的基本形式之一，但目前由于其本身没有足够强大的权力，甚至很多时候成为行政机构的附庸，所以无法形成制约管理权力的约束机制，这在很大程度上影响了教职工代表大会制度在大学发展和大学治理实践中应有作用的有效发挥。对于学生来说，其主要的参与权应该体现在学校对其行使自主管理权时所具有的陈述、申辩、告知等权利，但在实践中，大多数学校针对违规的学生处理办法简化为直接要求本人作出检查，学校提出处理意见并报主管领导审批，然后张榜公布。至于处理过程中依法应当由学生参与的如调查取证、告知和申辩等权利没有得到很好的保障，学生对与自己利益相关的参与管理权严重缺失。  

　　（二） 重视和加强民主参与权与监督权的行使  

　　实现高校管理的民主化与治理的多元化是制约权力滥用的重要途径。要赋予教师、学生以及其他行政服务人员在高校中的民主管理权力，使决策更加科学化、规范化和专业化，同时防止权力的独裁性和专制性。  

　　首先，应赋予广大师生在学校管理和决策活动中的民主参与权，让其广泛参与到学校发展与建设中来。通过大学章程的形式明确规定党代会、教代会、职代会的职责，确定教师代表的比例，确保教师参与学校重大问题决策的发言权和主动权，而不是简单的“走过场”式的开会。同时，要高度重视和发挥以学生为主体的团代会、学代会制度的作用，增强决策的民主性和科学性。其次，高校应进一步推行校务公开制度，凡是学校改革与发展的重大决策、学校的财务收支情况、福利待遇以及涉及师生员工权益的其他事项，都要通过公文、海报、网站等多种途径在全校范围内及时、准确地进行公布，以便民主监督。学校实行校务公开和院务公开，校长、院长分别向学校、学院教职工代表大会报告工作。“不断完善重大事项集体决策、专家咨询、决策评估等制度，建立健全决策后评价、反馈纠偏和问责等制度，及时发现并解决决策中存在的问题，减少决策失误。”