论文摘要: 近年来,一些高校连续出现了申博事件,从而折射出政府与高校间的关系问题。随着时间的推移,我国政府与高校间的关系先后经历了合作、控制、集权、变革与探索的历程,并且在不同时期,我国政府与高校的关系也有着不同特点。当代社会要通过构建有限责任与无限服务的政府、拥有有限自主权和无限自制力的高校等途径使政府与高校关系法治化,从而确保高等教育体制改革能够顺利进行,进一步推动我国高等教育事业的发展。
论文关键词: 高等教育体制改革;政府;高校;法治化
西北政法大学由于对陕西省学位委员会认定的最新一批博士学位建设单位存在质疑,认为评价不公正、评审程序不规范,向陕西省政府申请行政复议。无独有偶,徐州师大也因申博失利掀起了教授停课风波。申博事件是在国务院学位委员会将确定博士授予权立项单位的权力下放给省级政府这一背景下发生的,这充分说明了我国高等教育体制改革中存在着一些问题。我国高等教育体制改革究竟怎么改,改什么?长期以来一直是教育管理部门和高校认真思考的问题。本人认为高等教育体制改革的关键在于政府与高校关系的法治化。只有理顺政府与高校的关系,使政府与高校的关系在法治的轨道上运行,才能确保高等教育体制改革的顺利进行,从而推动我国高等教育事业的发展。
要论述政府与高校关系的法治化,首先要厘清法治化的内涵以及政府与高校关系的涵义。在此基础上,了解我国政府与高校关系发展的来龙去脉,并从中得到启示与借鉴,为进一步深化我国高等教育体制改革,大力推进政府与高校关系的法治化进程提供可行性的参考依据。
一、 法治化的内涵
法治与法治化是一对联系密切而又相互区别的概念。关于法治,《牛津法律大词典》的表述是:“一个无比重要的,但未被定义,也不是随便就能定义的概念,它意指所有的权威机构、立法、行政、司法及其他机构都要服从于某些原则。”法治最早出现于古希腊学者亚里斯多德的《政治学》一书:“法治应包含两个重要意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家服从的法律又应该是制定的良好的法律。”从历代法学家的研究看,法治可以说是“在法律规束住了国家权力和政府后而使权利在人与人之间得到合理配置的社会状态”。
所谓法治化,张华民认为“就其本质而言,是一个动态的过程,其根本宗旨在于体现多数人的意志、保障多数人的权益,追求的是人类治理的根本价值,肯定法治的公益性、权威性。” 司春燕认为“法治化是法治理念向法治现实转变的过程,也是人治实践向法治实践过渡转型的过程,是对法治的追求与探索的过程。”
二、 政府与高校关系的界说
毛克平认为:政府与高校的关系是指历史发展到一定阶段政府与公立高等学校两种不同性质的组织之间的关系,即政校关系。政校关系的形成是政府与高等学校作为组织共同发育、相互联系的一种结果,并且总是体现在一定的空间范围内。政校关系的发展变化不同于自然界生物关系的演化过程,而是表现为一种社会关系的变化。政校关系受多种因素的影响,政府、高等学校作为组织都是不断发展变化的,它们各自的发展变化和彼此之间的联系使政校关系不断地发生变化。政校关系的变化是在政府、高校变化的互动中进行和实现的。
政府与高校的关系“从公法的角度看,是政府与高校之间权力如何分配及各自的法律地位的问题。政府与高校之间的权力分配犹如一根红线贯穿于高等教育法律规范之中。政府权力与高校权力的界限如何确定以及高校办学自主权如何获得法律上的正当性是关键问题。”
关于政府和高校关系的本质问题,周建民、陈令霞认为,从表面上看,政府和高校的关系似乎探讨的是政府与高校之间的权力归属问题,其实这仅仅是一种静态描述,而不是对二者关系本质的揭示。政府和高校之间关系的本质应归结为高校服务社会功能的实现上。因为国家教育权力无论归属于政府还是高校,其最核心的问题涉及的都是如何最大限度地发挥高校的功能,使其更好地服务于社会。
三、 我国政府与高校关系的特点
从1949-1978年期间,在计划经济条件下,高校的举办者、管理者和办学者之间界限模糊、职能不清,或者说三者实质上是同一的。在这样一种关系下,政府对高校的教育教学活动统得过多,管得过死,与市场经济、经济全球化、知识经济时代所要求的讲求效益、等价交换、平等竞争、全面开放、鼓励创新等原则不相适应。
自1978年实行改革开放以来,我国的社会经济发展取得了长足的进步。高等教育事业同样由恢复、重建起步,逐步走上深化改革、稳步发展、建设有中国特色的社会主义高等教育体系的道路。这一时期高校面临的主要矛盾是:社会急需人才,高校渴望挖掘自身潜力为社会多作贡献,但又深感现有的高教管理制度和规章把高校的手脚捆得过死。所以,高校都强烈地希望和要求能够“扩大高校办学自主权”。于是,国家教育部和一些地方政府实施了扩大高校自主权的一些初步措施。从宏观上看主要是调整中央和地方、政府和高校的关系,具体地说,存在着三个层面的改革:第一个层面是以实行中央和地方“统分结合”管理模式,扩大地方政府主要是省级政府统筹权和决策权,理顺政府与政府(上、下级政府)之间关系为主要内容的改革;第二个层面是以消除“条块分割”和“小而全”状况,实行条块有机结合,形成高校合理布局,教育资源优化配置,理顺高校与高校之间关系为主要内容的改革;第三个层面是以形成“政府宏观调控,社会积极参与,学校自主办学”的运行机制,理顺政府与高校之间关系为主要内容的改革。
改革开放以来,政府与高校的关系一直处于变革与探索中。学者们认为要把政府的高等教育政策与高校办学自主权的真正落实以及现代大学制度有机地结合起来。政府与高校之间理想的关系应该是一种“不稳定的平衡”,需要保持一定的张力,其理想的关系形态是政府适度宏观控制、高校积极有限自治。把握这个原则,才能保证高校蓬勃的生机和强大的创造力。伯顿•克拉克曾做过精辟的论述:“就大学为了追求和传播知识而言,当这种控制力量软弱分散时,大学知识之花就开得绚丽多姿;就大学需要资源维持办学,并因此依赖富裕、强大的教会,国家或市场的支持而言,当这种控制力量强大时,大学在物质上就显得繁荣昌盛,但这种力量可能——也的确常常——以各种有害于教学和研究的方式实行控制。因此,出现了这种奇怪的现象:当大学最自由时却最缺乏资源,当它拥有最多资源时则最不自由。”
研究表明,政府监管与高校自主办学之间的矛盾,仍然是我国高等教育进一步发展和高等教育体制改革所必须解决的一大难题。但是赋予高校足够的自治权力,使高校更加富有活力与特色应当成为目前我国高等教育体制改革的方向。这一点,现已成为各方共识。
四、我国政府与高校关系法治化的途径
(一) 构建有限责任和无限服务的政府
贺旻认为,政府对高校主要承担着两种职能:一种是管理职能,一种是服务职能。要调整管理与服务的维度使政府更好地把握控制高校的分寸。正确处理好管理与服务两种职能的关系。把原有的一部分管理职能转变为服务职能,把一部分直接管理职能转变为间接管理职能。要从服务出发进行管理,或者说管理的目的是为了更好地服务。政府对高校的必要管理必须是适当的、合理的。政府插手干预高校太多不好,撒手不管也不好,关键是如何把握一个合理的维度,如何在管理与放手之间找到一个平衡点。做到该管的要管好,不该管得要放手,过犹不及,管得太多不好,管得太少也不好。政府应该掌船而不是划桨,应该办教育而非办学校。在新时期、新形势下,政府对高等教育管理应该实现四个转变,即由管理控制转变为管理服务,由直接管理转变为间接管理,由刚性管理转变为柔性管理,由具体的微观管理转变为整体的宏观管理。
吸取新中国成立以来高等教育管理的经验教训:第一,政府不应直接管理和控制高校内部的运行环节与过程,不应插手、干预高校内部的日常事务,不应在学术领域里滥用长官意志和行政命令;第二,政府的管理职能应该主要地体现在高校系统内外部的宏观关系方面,体现于高等教育事业的方向和质量标准方面。政府的管理,应该主要体现在:(1) 规划与立法。这是政府宏观管理、全面管理的必然内容与必要手段,也是国际惯例。没有规矩,不成方圆。政府要依照有关规划与立法,协调与指导高等教育的发展,使之与社会经济发展相平衡、相适应。(2) 教育经费的划拨与控制。这是政府管理高校的有效手段。西方一些国家政府在这一方面的成功做法,证明了政府对于教育经费运用得当,就意味着较好地掌握了指挥棒,就能运用经济手段体现国家意志并发挥政府的导向作用。(3) 高等教育评估。评估的本质在于价值判断,评估的作用在于引导和监督、激励与约束。政府既要确定高校办学方向和办学水平的权威性评估机构,又要组织有关社会组织对高校进行各方面的评估,从而健全对于高校的评估体系。政府牵头进行的对高校的评估与高校办学自主权不是对立的,而是服务、引导和支持的统一。
(二) 拥有有限自主权和无限自制力的高校
“高等学校自主权”按照辞典的解释,是指高等学校独立处理自己内部事务的权力,如教什么、怎样教的权力,制定研究计划的权力,法律规定的有关权力。它是进行创造性研究和教学活动的必要条件,是分析高等学校与政府及社会之间关系的关键点,它反映了政府和社会对学校活动支持与干预的程度。
我国现代的高校,拥有一定的办学自主权不是目的,而是手段,拥有此手段的目的是为了顺利开展其教学和科研活动,充分实现人才培养等社会职能。也就是说高校拥有办学自主权的大小应以它能保证高校社会职能的充分实现为限度。如果政府给予高校办学自主权不够充分,那么高等学校很难较好地履行社会职能;如果政府给予高校的办学自主权被滥用,那么后果将是高校对社会产生消极作用。伯顿•克拉克的研究表明:“教学和科研在成为完全自治的活动或受到严厉监督的时候,它们都会受到损害。”
权利与义务匹配是管理科学的一条金科玉律,高校在争取和扩大办学自主权的同时,必须严格履行高等教育法规定的社会职能和责任:“培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才,发展科学技术文化,促进社会主义现代化建设”(《高等教育法》第5条)。“当以培养人才为中心,开展教学、科学研究和社会服务,保证教育教学质量达到国家规定的标准”(《高等教育法》第31条)。任何国家的高校自治和自主权都是有限的,而自律、自控和自我约束则是无限的,这是对社会负责和对人民负责所必需的。高校如果没有自我约束机制,不能自律和自控,就不能实现自己的职能,也无法保证人才培养的质量,将失去社会的信誉。
在当代社会中,高校与政府、高校与社会相互依赖的程度越来越高。任何一所高校,决不再是游离于社会之外或社会边缘的机构组织。随着生产力和科学技术发展,高校在经济和社会发展中的地位和作用越来越突出。尤其是在经济知识化和知识经济化日渐成为时代潮流的今天及未来,高校能否全方位地、不断地促进社会经济科技文化进步,直接影响到一个国家的强弱兴衰。因此,作为政府,决不能忽视高校在社会发展中的作用,必须尽一切可能为之服务,进而调动高校的积极性,共同为社会进步和经济发展服务,扩大高校办学自主权自是其中要义之一。而作为高校,无论是从自身生存与发展,还是为社会进步与强盛,都必须主动地接受政府的干预和管理,自觉接受社会的监督和选择。高校和政府应该建立起一个和谐的、互相尊重的伙伴关系,在互相服务的同时,进而服务社会,共同履行社会责任,促进社会文明与进步。
