按照历史与逻辑统一的方法考察，政府治理方式存有农业社会的统治行政、工业社会的管理行政和后工业社会的服务行政三种基本历史类型。人类社会进入21世纪以后，政治学逐步形成围绕社会治理重构政治学知识体系的趋势，其基本关怀在于修正由科学精神、技术理性和机械文明构成的管理行政以及对服务行政之各种制度构建和工具设计上。而农业社会的统治行政这一先期形态却几乎被忽略，治理文明的历史脐带似乎被拦腰截断。同时，由于不恰当的世界观和历史观的影响，对统治行政的为数不多的既有认识和评价一直存在着过多的差异冲突，不同的研究主体或不同的研究阶段在一系列基本问题的理解上缺少必要的一致和认同。这种差异冲突生成延续的一个主要缘由是缺乏统一的政治哲学基础。政治哲学基础的贫困已成为政府管理模式反思与重构的瓶颈。因此，本文立足于对统治行政的“权治”特性及其政治哲学基础进行探讨，对作为一门旨在完善学科体系的公共行政学来说，既是一种重要补遗，也是必要性的重释。
一、统治行政的“权治”特性
马克思在《政治经济学批判》导言中写道：“每种生产形式都产生出它所特有的法的关系、统治形式等等。”〔1〕农业社会的经济特征集中表现在以自然经济为主导，社会结构特征表现为家庭、社会及国家的一体性，社会以“家元共同体”为基本特征，血缘关系是一切社会关系的基础，血缘与地缘的结合构成了人际交往的基本纽带。这样的社会交往结构，没有使人们之间“形成任何的共同关系、形成任何全国性的联系、形成任何一种政治组织……因此，他们不能以自己的名义来保护自己的利益……他们不能代表自己，一定要别人来代表他们。他们的代表一定要同时是他们的主宰，是高高站在他们上面的权威，是不受限制的政府权力……所以，归根到底，小农的政治影响表现为行政权力支配社会。”〔2〕毋庸置疑，在农业社会，国家、政府对社会的管理方式主要是一种统治模式，因此，其行政模式就是统治行政。
统治行政以统治意志为中心。统治行政确认和维系社会等级差别和等级秩序，并通过暴力强化其统治的权力和强制性。与统治行政所规定的身份和等级相对应，来源于最高统治者的权力成为社会关系中的支配性力量，是最高的命令者。法律和其他规则只是权力运行的手段，附属于权力，其发挥作用的范围也极为有限。从古代到中世纪的欧洲，甚至到近代中国，权力本位一直统治着农业社会的漫长历史阶段。而在自然经济发育越典型的地区，制度文明的权力本位特征表现得就越彻底。在农业社会的社会治理活动中，权力是比人更具有决定意义的因素，人因权力而获得权威，因权力而能够获得权力意志，丧失了权力，虽然还是那个人，却不再拥有权力意志。所以，这种社会治理应当属于权治的范畴。〔3〕
在农业社会的权治下，“权力意志根植于统治他人并使他人受其影响和控制的欲望之中，而法律意志则源于人类反对权力冲动的倾向之中，即要求摆脱他人专制统治的欲望。”〔4〕可以说，“权力统治”与“限制权力”之间的对立，是权治与法治的根本性分歧。并且，权治意味着权力享有高于其他一切社会治理工具的至上权威。首先，权力不仅仅是社会治理的基本工具，更是衡量其他诸如法律、道德等社会治理工具的唯一标准。法律可以为权力而制定，也可以因权力而废除，仅仅是依据法律是否符合权力统治的需求。其次，权治中的公共权力具有强制性。权治中的公共权力日益同人民大众分离，成为一种强制性的物质力量，控制着整个社会运转。马克思在谈到法国时指出:“在这里，国家管理、指挥、监视和监护着市民社会——从它那些重大的生活表现起，到最微小的生活表现止，从它的一般的生存形式起，直到个人的生活止；在这里，这个寄生的机体由于非常的集权而无处不在，无所不知，并且极其敏捷，极其灵活，同时现实的社会有机体又是极无自动性、极其软弱、极无固定性。”〔5〕再次，出于社会治理的需要，一个权治的社会通常会发展出一套发达的权力体系，通过严密的层级控制和命令－服从的链式结构，权力可以渗透到社会领域中任何它希望到达的地方，其统治、压迫的作用较为直接且不受多少阻碍。可见，权治的基本特征是任性和随心所欲。统治者及其官员拥有极为宽泛的自由裁量权，基本不受其制定的规则的限制。他（们）支配一切，干预一切，控制着社会的每一领域。
由此可见，在农业社会，无论是西方还是中国，权治既是普遍存在的制度文明形态，也是整个社会的共同观念认识。在西方，早期的“权力神授”理论为权治提供了超验性的思想支持，而后来理论家提出的“绝对主权”学说，从世俗层面为权治提供了强有力的合法性论证，及至马基雅维利时代，从现实主义的角度出发，权治进一步获得了充分的论证。在中国，权治的合法性根源是与传统的天道观念密切相关的，而王权与天道之间往往有着内在的自洽联系，因此王权的绝对统治有了终极依托。而在现实中，忠孝观念和礼法兼用的思想为权治的具体实施也提供了充分的理论支持。
二、统治行政的政治哲学基础
要探讨统治行政的政治哲学基础需要对政治哲学的理论架构进行厘定。从整个思想史来看，政治价值取向是它最重要、最独特的论域，这是中西方政治哲学大家的共识。除此之外的论域，就是要探究合理的政治秩序并为政治秩序的合法性提供证明以及合理政治秩序实现的政治效用。也就是说，作为面向人类政治实践并以追问最好或最正义政治秩序为目标的政治哲学，其基本理论架构应该包括政治价值取向、政治合法性和政治效用。
（一）统治行政的政治价值取向
价值取向是指主体在价值选择和决策过程中的一定的倾向性，价值取向体现了主体的价值追求，表现为这个主体所信奉的而且影响其行为的价值标准。价值取向不是一种心理偏向、一种爱好，而是主体自觉地、有目的地对行为方向的选择和把握，具有自觉性和能动性等特点。就统治行政的性质而言，统治行政以统治意志为中心，一切行政行为及其制度安排都是从属于贯彻统治意志的要求，统治阶级的利益永远是统治行政时期政府行政活动的风向标，至于被统治者的愿望和利益要求，是不大可能直接反映在行政行为中的，即使行政行为有时可以使被统治者的愿望和利益要求得到实现，也依然是从属于维护统治的目的的。统治行政的政府俨然成为了统治者为满足其利益需要的私人性工具，正如威特福格尔所言，“统治者通过操纵它来维持其自身的地位和富贵，他们的政治就不可能是慈善的。当一个海盗驾船去贩卖奴隶时，他的行为不会有仁慈因素……他可以对被他控制的人偶尔略施小惠，但不是主要的目的。一旦做出选择，他将扩充自身的利益，而不是他人的利益。”〔6〕在某种程度上，统治行政模式中贯穿的就是统治阶级的阶级正义的价值取向，即政府的首要的和根本的目的是服务于统治者个人利益以及统治者所代表的整个统治阶级的阶级利益，维持等级秩序与特权，以及既得利益。统治行政时期统治者的自由意志支配着整个政府的运行。权力的拥有者和行使者在欺压愚弄人民的同时，居高临下地统治着人民，防止人民起来反抗。行政活动过程的统治、压迫的作用较为直接且不加掩饰。在许多情况下，统治者希望延续他的统治，他就不得不允许这些服务机构把某些社会群体的需要考虑在内，而为他们提供和平、秩序和公共基础设施等服务。这也主要是为了便于统治者剥削人民和资源的目的而利用这些服务机构。韦伯指出，对这种政权而言，子民的存在乃是为了满足统治者的需求，由此更进一步认为子民的经济活动之配合赋役制的义务，乃其存在的理由。〔7〕当然统治者也会对子民的生计给予一定的关注。韦伯指出，统治者总是正当化其自己为子民福利的关怀者，因而用各种功利福利或绝对性价值等名目来推行相关的特殊的社会政策，满足子民的一些需求。〔8〕但这并非表明统治者是善的，而是为了缓和阶级矛盾所作的必要让步和妥协，其本质不过是统治阶级为了顺利获取自身的阶级利益而添加一些合法性筹码而已。
如何在统治行政过程中贯彻实质正义的价值取向，统治者采取的模式是将统治阶级的成员与实施国家权力的行政机构纠结在一起并控制和支配执行该价值取向的行政机构和行政官吏。统治行政模式中统治者掌控着行政官吏的来源和收入，所以统治者可以任命忠于自己并具备任事之能者，（统治阶级严重地左右着国家机器，他们在国家机器中任职，而国家特别是统治者也拥有无限的权力，无论是组织机构，还是官吏、民众的命运都为统治者的意向所左右），同时统治行政模式中的官僚的行为取向就是为统治者（包括统治阶级）提供服务，同时伴有官僚的自利取向，可以看出统治行政的活动过程中体现的是统治者与官僚之间的联结而成的阶级同盟。吉登斯曾说：“在传统国家中，分配官职这种受俸形式，特别使得国家行政管理同贵族或士绅的特权结合起来。”〔9〕纠结在一起的阶级同盟一直以实现阶级正义为目标，并将自己的权力网络渗透于除政治领域以外的经济和思想文化等各个领域，对社会进行全面控制，进而为统治阶级获利提供更为细化的渠道。
（二）统治行政的政治合法性
政治合法性是政治哲学的核心概念，它主要探讨“统治与服从的关系”以及统治者“统治权利的来源”。政治合法性作为一个政治哲学用语，意味着某种政治秩序被认可的价值。〔10〕合法性问题一直为政治权力主体所关注与重视。甚至可以这么说，一部人类的政治史就是一部政治权力主体的自我合法性证明的历史。丹尼斯•朗认为，合法性权威可以“建立起比其他权威形式大得多的预期反应可靠性，正像内在化的社会规范比更依赖于环境约束或临时谈判其意义与可行性的规范，在保证遵守方面有更大的可靠性。”〔11〕这正是政治合法性问题历来为政治权力占有者所重视的根本原因所在。
一般来说，任何一种政府治理形式的长期维系都必须有民众基于内心的认同、忠诚与服从，而这种认同、忠诚与服从很大程度上又产生于对这种统治合法性的信仰以及政治统治在社会中获得正当性的资格与权利。在世界范围内，持续了长达数千年之久的君主政体在相当长的历史时期是得到其民众的普遍认可的，至少没有受到普遍的怀疑和反对，否则，它不可能持续这么长的时间。问题在于，建立在经济、政治严重不平等基础之上，并以人的支配和占有为主要特征的君主专制是怎样获得民众的认同和服从的呢？
毋庸置疑，在君主政体下普遍存在的超经济强制对维持专制等级秩序有着重要的作用。但是，单纯地依靠强制力是不能赢得民心的。要说明君主政体获得合法性的来源，只能从当时的统治者如何运用意识形态的力量去建立思想的绝对统治，利用渗透性极强的手段控制了社会化过程，并通过神圣化的手段为政权披上合法外衣，即“自上的合法性”，从而实现对民众的精神上的占有和支配的角度来说明。在农业社会，各奴隶主、君主专制国家在形成过程中都表现出如下鲜明的特征：为了适应形成统一的国家的需要，一是把原始社会自发的宗教变成人为的宗教；二是由崇拜多神变为主要信仰一个最高神；三是将神与王权结合，神变成了王权的保护者和合法性的根据。〔12〕这些奴隶主、封建主都无一例外地把自己比作“先知”、“圣人”、“超人”或“救世主”。在这些人看来，民众服从他们，是因为只有他们才能改变民众的生活。人们服从权力的统治，乃是服从于一种超验的法则或力量。荷马史诗中的国王都自称继承了众神之王宙斯的血统，而日本天皇自称是太阳神的后裔。历史上，从中世纪开始，教会通过加冕仪式，负责君主的合法性。而君主为了巩固自己的权威，也一再强调“君权神授”这一信条。正如费朗兹•纽曼指出的那样，“那些挥舞政治权力的人们被迫在他们所统治的人中间建立感情上和理智上的反应，以诱导他们隐含地或公开地接受统治者的命令”。〔13〕
将政治权力神圣化会产生双重功能：它以某种宗教化的语言来解释既已存在的秩序，为其提供道德的基础，并显示它是建立在“公正、合理”基础上的权力关系，使现存的政治权力关系和机构合法化；同时，使人们产生一种理性无法予以合理化的敬畏和服从，以及惧怕不服从会带来亵渎神灵的处罚的意识，从而形成人们对政治权威的依附，不仅是制度上的，而且是内在的心理依附。〔14〕
如果把外在的政治关系上的依附转化为内在的心理依附视为一个过程的话，那么，这一转化过程的内在机理就表现为：从人与人之间的外部关系经过人与神的关系的转化环节再内化于人自身，形成“超我”对“自我”的约束关系，结果是丧失自我，依附权威。〔15〕“神的旨意”和教会支持成为王权合法的重要基础。基督教的神权政治文化传统，在思想观念的层面上包含着“王权神授”的政治理想，在制度层面上则体现为象征着“王权神授”的国王的涂油加冕典礼。这一传统有力地促进了封建王权的兴起、神化与强化，同时也提高了教会在国家事务中的政治地位，是封建王权与教会政治联合的思想基础。加上封建主惯用的神圣体验，即人们对于神圣对象（如太阳、雷、电、上帝、真主）所形成的、并引发体验者产生极度敬畏和依赖反应的内心感受和精神体验，促使信徒民众对王权的神圣、合法和正统的权威的认可，最终深化为王权合法性的信仰。
这种外在的带有强制性的支配与服从的权力结构和内在的心理依附结构的结合，使盲从依附型的权力关系具有了一定程度的稳定性。此时统治者的命令在下列两种情况下具有合法性：一是命令的内容在传统上被认为是妥当的；二是命令是在传统赋予支配者（统治者）可自由行使权力的范围内做出的。〔16〕在一定意义上，人对自主权利的放弃，甘愿依附于强权，是专制制度得以存在的真正基础和源头。
（三）统治行政的政治效用
人类社会的发展必须依靠由组织的人类活动来完成，而一个各自为政的农业社会显然无法实现人类社会发展的要求。国家和政府的存在是社会经济发展的关键，没有国家和政府办不成事。从这个意义上说，以维护统治阶级利益为目的的统治行政在一定历史时期对社会经济的发展起到了积极的促进作用，是人类的一个进步。
统治行政的最大贡献是为农业社会确定了一种社会秩序。在农业社会中，权力的统治在对内方面可以有效解决冲突，在对外方面又能防止侵扰。因此，以王权为中心的权力统治为农业社会带来了持久的稳定。正像基佐描述的：“众雄逐鹿，风云莫测的时代，或者出于无知、残忍、腐败，一些人私欲横流，社会沦为个人意志角逐的战场不能自拔，因为社会缺乏一个自由结合而成的广泛的共同意志，这时候，人们会热烈希望出现一个平息天下的君王。任何一种具有绝对统治权特征之一的制度在这时出现，向社会提出安邦定国之计，社会就会群起支持，热诚拥护，就像逃亡者奔赴教堂寻求避难一样。”〔17〕恩格斯也说过：“在这种普遍的混乱状态中，王权是进步的因素”；“王权在混乱中代表着秩序，代表着正在形成的民族与分裂或叛乱的各附庸国的状态对抗。”〔18〕在论证了欧洲各国在中世纪末期纷纷在王权的主导下建立民族国家的历史之后，恩格斯指出：“全欧洲只剩下两个国家，那里没有王权，也没有那时无王权便不可能出现的民族统一，或者说，它们只是名义上存在，这就是意大利和德意志。”〔19〕在当时的意大利，教会自身既无力统治，便也不允许其他的权力做到这一点。这便是意大利始终不能处于一个统一的领导力量之下，而是一直被一些君主所分裂割据的根本原因。意大利处于这样一种纷争不已、极端软弱的状态之下，以致她不仅成为那些强大的野蛮人的猎物，而且任何人都可以向她伸手。这样一来，在当时纷乱而腐败的意大利，要完成统一而“确立某种秩序的唯一的途径……就是建立一个君主制的政府；因为在那些人民已经彻底堕落，法律毫无约束力的地方，必须确立某种至高无上的权力，通过这种权力，以一双高贵的手，以充分的专断的力量，才能控制那些权势之人过分的野心和腐败。”〔20〕在某种程度上，统治行政模式中贯穿的就是统治阶级的阶级正义的价值取向，即政府的首要的和根本的目的是服务于统治者个人利益以及统治者所代表的整个统治阶级的阶级利益，维持等级秩序与特权，以及既得利益。统治行政时期统治者的自由意志支配着整个政府的运行。权力的拥有者和行使者在欺压愚弄人民的同时，居高临下地统治着人民，防止人民起来反抗。行政活动过程的统治、压迫的作用较为直接且不加掩饰。在许多情况下，统治者希望延续他的统治，他就不得不允许这些服务机构把某些社会群体的需要考虑在内，而为他们提供和平、秩序和公共基础设施等服务。这也主要是为了便于统治者剥削人民和资源的目的而利用这些服务机构。韦伯指出，对这种政权而言，子民的存在乃是为了满足统治者的需求，由此更进一步认为子民的经济活动之配合赋役制的义务，乃其存在的理由。〔7〕当然统治者也会对子民的生计给予一定的关注。韦伯指出，统治者总是正当化其自己为子民福利的关怀者，因而用各种功利福利或绝对性价值等名目来推行相关的特殊的社会政策，满足子民的一些需求。〔8〕但这并非表明统治者是善的，而是为了缓和阶级矛盾所作的必要让步和妥协，其本质不过是统治阶级为了顺利获取自身的阶级利益而添加一些合法性筹码而已。
如何在统治行政过程中贯彻实质正义的价值取向，统治者采取的模式是将统治阶级的成员与实施国家权力的行政机构纠结在一起并控制和支配执行该价值取向的行政机构和行政官吏。统治行政模式中统治者掌控着行政官吏的来源和收入，所以统治者可以任命忠于自己并具备任事之能者，（统治阶级严重地左右着国家机器，他们在国家机器中任职，而国家特别是统治者也拥有无限的权力，无论是组织机构，还是官吏、民众的命运都为统治者的意向所左右），同时统治行政模式中的官僚的行为取向就是为统治者（包括统治阶级）提供服务，同时伴有官僚的自利取向，可以看出统治行政的活动过程中体现的是统治者与官僚之间的联结而成的阶级同盟。吉登斯曾说：“在传统国家中，分配官职这种受俸形式，特别使得国家行政管理同贵族或士绅的特权结合起来。”〔9〕纠结在一起的阶级同盟一直以实现阶级正义为目标，并将自己的权力网络渗透于除政治领域以外的经济和思想文化等各个领域，对社会进行全面控制，进而为统治阶级获利提供更为细化的渠道。
统治行政强调道德，在一定程度上具有伦理特征。统治行政的代表性特征就反映在：对官吏的要求是通过修齐治平而获得忠君事主的素质。〔21〕所以，统治行政对人的德性提出较高要求，这一点中西方都是一样的。虽然在西方国家的历史上不像中国古代那样形成了典型化的统治型社会治理方式，但是思想家们对这种社会治理方式下的统治者的思考还是很多的。在阿奎那那里，我们就看到这样的论述：“就像一个人总是受到他的理性灵魂的支配一样，一个社会也总是会受到某个人的智慧的统治。而这就是君主的职责。因此，一位君主应该认识到：他对他的国家所承担的职责，实际上就类似于灵魂对于肉体、上帝对于宇宙所承担的那种职责。如果他对这一点能有充分的认识，他就会一方面感到自己是被指派以上帝的名义对他的国家实施仁政，从而激发他的为政以德的热诚，另一方面又会在品行上日益敦厚，把受其统治的人们看作是他自己身体的各个部分。”〔22〕
三、统治行政的政治哲学基础反思
依据美国行政学家文森特•奥斯特罗姆所言，“如果根据运用于公共行政实践的知识所作出的行为之结果损害了人类的福利，我们就不得不断定这样的知识引起了社会病症”。〔23〕由此可以判断，统治行政是一种过渡性的、不道德的行政活动。
1.统治行政下的法治之阙如。统治行政中政府或工作人员的行为依据主要是统治者对惯例或旧俗的解释，而这些惯例或旧俗被认为是神圣不可侵犯的。但统治者对惯例或旧俗的遵循也会表现出其灵活性的一面，即对惯例或旧俗加上符合其当时需要的新的解释。所以从根本上说，统治行政的行为依据是最高统治者的个人意愿，甚至是情绪化或个性化的个人意愿，从而使这种模式表现出浓厚的人治色彩。在这种治理模式下，虽然也会有一些法律制度，但这些法律制度主要是用来约束公民的，“统治者自己不受法律约束”，“法律作为他的统治权的产物不能限制他或他那个权力”。〔24〕即使间或有一些贤明的君主提出所谓的“王子犯法与庶民同罪”的主张，但执行的结果只能是如我国三国演义中，曹操的“割发代首”的徒具形式而已。
2.统治行政运行非理性。其一，由于政府是由统治者私人支配的，因而政府异化为统治者为满足其利益需要的私人性工具，这样，行政活动也就缺乏公共事务与私人事务的划分，国家公共事务与统治者家政服务不可避免地混合在一起，因而国家“公共机构”的性质未凸显。政治的管理被视为统治者纯个人性的事务，政治权力被当作其个人财产的一部分，可以通过收取贡租与规费等方式加以利用。其权利的行使因此乃是全然恣意性的，至少在并未受到（或多或少）神圣传统的干涉的范围内是如此。〔25〕其二，统治者个人的任意决定了官吏的权限。最初统治者往往随其喜好，任意授予官职。虽然官职在设立之初的确都有某些具体的目标与任务，但其界限通常含混不清，因而官职的权限常常是变动不大的。其三，官吏的地位来自其对统治者的人身性的隶属关系。官吏的任用是基于统治者与官吏之间的人身依附关系，而不是以某种技术、技能方面的特殊素质与素养为任职资格，官吏也没有受过理性的专业训练。行政所需要的乃是“经验”——最多也不过是具体的“技能”（例如书写）——而非理性化的“专门知识”。因此，官吏的职务忠诚并非对即事化任务的一种切实性的职务忠诚，而是一种奠基于对统治者的严格人身隶属关系和原则上无限恭顺基础上的婢仆式的忠诚。〔26〕其四，基于纯粹人身依附关系的官职完全缺乏即事化的官职义务的观念。权力的行使基本上被视为官吏个人的支配权，只要神圣的传统没有明确规定的领域，他可以像统治者一样任凭个人意志随意专断和恩惠。一切事务都明显地以“对象为谁”为其考量重点，换言之。事务的处理是取决于对个别具体的申请者以及具体要求的态度，同时也取决于纯粹个人性的关系、偏好、承诺与特权。〔27〕
3.统治行政下的公民权利日益衰微。统治行政模式下的政府与民众间的权力关系呈现政府权力独大的局面，政府凭借在国家政治生活中的统治优势极力扩展政府的权力，公民的私人空间在这种政府管理模式下一直在缩小，个人没有任何真正属于自己的权利和自由，个人生活受到政府严重的干预和支配，正如托克维尔所说：“在旧制度下，像今天一样，法国没有一个城市、乡镇、村庄、小村、工场、修道院、学院能在各自的事务中拥有独立意志，能够按照自己意愿处置自己的财产。当时，就像今天一样，政府把全体法国置于管理监督之下，如果说这个蛮横的字眼当时尚未造出，至少它在事实上已经存在。”〔28〕当然这种监管仅限于民众，他们丧失了自身的独立意志和权利，只有统治阶级才是唯一自由的私人。
在统治行政占主导的社会时期，国家是统治者的私有物，政府管理也只不过是统治者的私人管理的延伸。因此，维护统治阶级的阶级利益便成为政府的首要出发点和根本归属点，战争、征兵、征税、控制、镇压成为政府的核心工作，权力的运行带有鲜明的强制性色彩，体现为一种赤裸裸的暴力。这是一种压制性统治。诺内特和塞尔兹尼克指出：“如果统治政权对被统治者的利益漠不关心，换言之，如果统治政权倾向于不顾被统治者的利益或者否认他们的正统性，那么它就是压制性的。”〔29〕压制最显著的形式就是为了确认支配权、镇压离经叛道或平息抗议而无限制地使用强制。在农业社会，由于社会分工的程度不高、组织和制度的资源不足，因此造成统治者可以利用的政治资源极为贫乏。在这样一种权力充分而资源缺乏的情况下，统治者除去暴力和欺诈别无他法。而且统治者也无法指望获得公众的无限忠诚，对反抗和背叛的担忧困扰着他（们），因而他（们）必须不断诉诸他（们）的那些强制手段——武力和严刑酷法。这样，每个人的生命有绝大部分都生活在统治者的专制之下，他的一切行为实际上不是由法律而是由反复无常的一种统治所控制着。〔30〕在压制性统治下，公民的人格尊严可以说都丧失殆尽。孟德斯鸠曾讥讽道：“在专制国家，人人平等是因为每个人什么都不是。”〔31〕这种不平等的社会使人脱离自己的普遍本质，把人变成直接受本身的规定性所摆布的动物，由此导致人的异化。
总的来说，农业社会的统治行政模式以统治者为中心，以实现统治阶级利益最大化为宗旨，其权力运行模式是专制、等级特权与奴役，强调臣民的效忠与服从；政府与国家高度融合，政府没有从国家权力体系中独立出来，政治与行政合二为一，行政从属于统治；统治行政服务于统治者利益，缺乏公共性政府，国家缺乏法律和社会制约，对社会拥有绝对控制权，社会公众只是统治者的工具。这实质上是一种不平等的统治，是一种轻视人，蔑视人，使人不成其为人的管理模式。并且，统治行政的专断性使资本主义在它的发展历程中很难有一种“可计算性”的模式，所以消除专制压力，废除专制独行，建立持久稳定的、科学的和可预计的行政管理，便成为社会的共同的强烈呼声，由此推动着一种更为理性的行政模式（管理行政）的出现，即一种强调以政府为中心，以经济、效率等工具理性为主要价值取向，以为社会经济发展创造良好条件为主要任务，以民主、法治为运行体制基础，以法治为管理方式的政府管理模式。
〔参考文献〕
〔1〕马克思恩格斯选集:第2卷〔M〕.北京:人民出版社,1995.6.
〔2〕〔5〕马克思恩格斯选集:第1卷〔M〕.北京:人民出版社,1995.693,624.
〔3〕张康之.社会治理的历史叙事〔M〕.北京:北京大学出版社,2006.244.转贴
转贴于 中国论文下载中
CCTV论文网(www.cctvlunwen.com)，是一个专门从事期刊推广、
论文发表、发表论文指导的机构。本站提供整体
论文发表解决方案：省级论文/国家级论文/核心论文/cn论文。
投稿邮箱：cctvlunwen@163.com
在线咨询：85597153(qq)
联系电话：18602588568
CCTV论文-论文发表、发表论文专业机构
Powered by 中国论文 © 2001-2011 中国论文-论文发表网
苏ICP备20045593号-2
