中外教育行政监督比较研究

收藏打印发给朋友发布者：邱镔

热度0票浏览107次时间：2010年7月18日 09:50

摘要：本文分析了国外教育行政监督的经验和我国教育行政监督存在的问题，并对加强我国高等教育行政监督提出了相关建议。
　　关键词：中国；外国；教育行政；监督
　　
　　 “教育行政监督是指有关机关对教育行政主体在教育行政过程中是否依法行政进行监督的活动。”[1]在当前我国高等教育快速发展的新形势下, 借鉴国外教育行政监督的先进经验, 切实加强我国教育行政监督, 对于提高高等教育行政管理效率，发现和预防教育腐败, 促进高等教育事业健康发展, 具有十分重要的意义。
　　
　　一、国外教育行政监督的经验
　　
　　美国等教育法制先进的国家在教育行政监督方面积累了丰富的经验，保证了其教育事业的顺利发展。
　　（一）监督机构独立行使监督权
　　监督机构独立行使监督权是国外教育行政监督一个有效经验。它通过设立独立的教育行政监督机构，并赋予其独立的监督职权，以确立其监督的权威性，从而对教育行政实施有效监督。如美国的教育行政监督由教育部设立的总监察长负责（美国重要的中央部门都设有总监察长办公室），总监察长由总统提名, 国会批准任命。总监察长实行双重汇报制度, 即“直接向教育部长和副部长汇报, 同时也向国会汇报, 其向国会汇报的任何事项不受有关机关的限制, 并可对教育部长的工作进行监控。”[2]而且,总监察长办公室在发现和查办案件时均独立办案, 不与教育部沟通和交换意见, 并可行使搜查权、查封权、要求提供资料权、逮捕权（监察官行使搜查权、逮捕权须向法院申请, 经法院批准后执行）。[2]总监察长办公室独立的职权和地位, 有力地保障了教育行政监督工作的顺利开展。
　　（二）监督工作有法可依
　　监督活动有法可依是国外教育行政监督的又一重要经验。面对二战后美国政府机关中层出不穷的受贿、欺诈、浪费等现象, 美国国会于1976年通过了一项直接在卫生、教育及福利部设立一名法定监察长的法律,并于1978年通过了《监察长法案》, 在各部设立了总监察长办公室,作为政府机关内部的防贪、肃贪机构。依据该法案, 教育部设立了总监察长办公室,下设总监察长直属办公室、分析和督察事务部、审计事务部以及调查事务部, 其工作职责与任务是“通过开展独立客观的工作,协助教育部长和国会提高教育经费的使用效率，确保项目得到全面、有效落实，并预防和发现欺诈及滥用教育资金行为”,[2]完备的监督立法，使其教育行政监督活动步入了法制化轨道。
　　（三）注重社会对教育行政的监督管理
　　注重社会对教育行政的监督管理是国外教育行政监督的重要一环。它们“让公众参与对教育管理的监督, 对涉及公众利益的事项让公众知晓, 在作出某项重要决定前向公众公示听取意见”。[2]如在美国、加拿大的学区管理中, 由当地社区选民投票选出一定数量的教委会委员组建学区教委会,作为学区教育行政部门，负责对学区教育、教学事务的管理和监督。学区教委则在公开场合, 面向公众研究学区教育的重要事项,任何人都可以列席会议。而且每所学校都设有家长参加的顾问委员会,由其向学区教委提出工作建议。同时,美国社区学院和加拿大大学管理以董事会为其最高权力机构,董事会成员大都从社区居民中选举产生,也有教授和学生参加管理。[2]注重社会对教育行政的监督管理,使教育行政监督切实落到实处。
　　（四）重视政府职员的道德规范建设
　　重视政府职员的道德规范建设是国外教育行政监督的另一有效经验。20世纪中叶后的美国,其政府官员往往滥用职权、以权谋私,原有的行政约束机制已经过时。为此,卡特政府通过行政改革,于1978年颁布了《政府道德法》,在人事管理办公室中设立政府道德署。该署于1989年10月成为一个独立机构,负责监督联邦政府各行政部门的道德规范事务。“美国联邦道德规范事务办公室每年都要将新制定或修订的公务员道德规范发给每个公务员, 要求其知晓, 并对须遵守的道德规范签字作出承诺”。[2]而在加拿大,“公务员履职时要进行宣哲并签署一份法律文书（主要是对道德规范的承诺）”,[2]这不仅使政府职员能充分了解道德规范，而且强化了其遵守道德规范的法律责任。
　　
　　二、当前我国教育行政监督的缺失
　　
　　目前, 我国教育行政监督在监督立法、监督体系、监督方式等方面仍存在一些问题, 主要表现在：
　　（一）监督机构缺乏独立性
　　“任何权力制约机制的有效运行都毫无例外地取决于其地位的独立, 独立性是行政监督的本质特征和内在要求”。[3]而当前我国高校的行政监察机构隶属于同级党委或同级行政机关领导，由于“实行的是同体监察和平级监察”, [3] 缺乏必要的独立性，监督主体在人事、财政等方面受制于监督客体，监督人员往往受制于长官意志，严重削弱了教育行政监督的权威性，监督机构的作用难以发挥。同时,由于“目前我国各级人大的教科文卫委员会和教育行政主管部门均无专设监督机构,监督工作显得零碎和散乱, 缺乏系统性和计划性”, 再加上“教育行政部门缺乏以法律形式明确司法仲裁权，在处理涉及教育违法行为时，无法发挥其惩戒职能”, [4]使得监督机关难以依法独立开展监督工作。
　　（二）监督法规不够完善
　　教育行政监督从根本上说是一种法制监督,而健全的法律监督体系是保证教育行政监督效能充分发挥的基础。然而, 我国的教育行政监督立法仍不完善。一方面，教育行政监督“立法内容少,有关内容分散规定于法律、法规和政府文件中, 且大多规定于政府文件中”；另一方面，“立法层界太低, 权威性不足, 规定内容残缺不全, 或者概括性太强, 操作性较差, 对于到底应怎样监督语焉不详”。[4]尤其是一些重要的监督法律法规空缺, 如《教育监督法》、《举报法》等尚未出台, 使得监督活动缺乏法律依据, 极大地影响了教育行政监督的效果。
　　（三）监督方式单一
　　一个完整的监督应包括事前监督、事中监督和事后监督。教育行政监督同样应包含这三种监督方式。特别是要重视事前监督和事中监督,“注重行政行为发生前的预防和行政行为过程中的控制。[3]但是在实际监督过程中, 监督机构偏重于违法违纪等教育腐败行为的监督，这种单一的追惩性事后监督由于缺乏全过程监督和全面监督，难以纠正和避免决策的重大失误，以及从源头和行为过程中加以有效监控，给教育违法违纪分子以可乘之机。
　　（四）社会监督不足
　　社会监督是教育行政监督体系中不可或缺的方面。充分发挥社会监督在促进教育行政监督方面的作用，对我国教育事业的发展具有积极意义。然而，目前在我国教育行政监督中, 社会监督明显不足, 广大群众与社会团体参与教育行政监督的渠道不畅, 其知情权、决策建议权亦缺乏相应的有效表达机制, “群众对干部职务升降的参与决定权十分有限, 难以形成有效的民意压力”。[3]同时, 新闻舆论监督尚缺力度,“舆论机构明显的行政化倾向”,[3]使得其在行使监督职能时往往“投鼠忌器”, 不能充分发挥监督作用。
　　
　　三、加强我国高等教育行政监督的建议
　　
　　当前，我国高等教育面临着极大发展机遇,我们要借鉴国外先进经验, 进一步加强高等教育行政监督,使我国高等教育“这艘巨轮扬帆破浪”，持续健康发展。
　　（一）建立相对独立的高等教育行政监督机构
　　面对当前我高等教育行政监督机构缺乏独立性和权威性的状况, 我们应借鉴国外的有益经验,从建立相对独立的高等教育行政监督机构人手, 完善高等教育行政监督机制。笔者认为，首先, 需成立国家行政监督委员会，作为全国的行政监督机构，其成员由中央纪律检查委员会、全国人大法律委员会、国务院监察部、国家审计署等部门选派精兵强将组成，该委员会主任由党和国家最高领导人提名，全国人大常委会批准任命。在此基础上，教育部设立教育行政监察办公室, 由其统领教育系统的行政监督工作。与此相应, 在各高等学校设立行政监督机构——行政监察处,由高校的纪检监察、审计部门等合并组建而成，具体负责各高校内部的行政监督工作。教育行政监察办公室及其下属部门受国家行政监督委员会垂直领导, 独立地开展教育行政监督工作。
（二）实现高等教育行政监督法治化
　　如前所述, 教育行政监督是一种法制监督。完备的教育监督立法，良好的教育法治环境，是实现高等教育行政监督法治化、并使之顺利高效实施的重要条件。为此,一方面要加强教育行政立法，完善高等教育行政监督立法体系，在尽快制定《监督法》或者《教育监督法》，使高等教育行政监督有法可依的基础上，酝酿出台《举报法》、《新闻法》等有关法律，切实保障举报人和新闻媒体的合法权益。另一方面，要实现高等教育行政监察和教育审计法治化，制定《高校领导干部行政监督工作条例》,在教育部教育行政监察办公室的领导下，各高校行政监察处依据此条例及国家其他相关法律法规, 独立开展经常性的监察工作，针对高等教育领域出现的诸如“高校招生中的以权谋私、高校乱收费、滥发文凭等热点与难点问题进行有效监察，对于其中的违法违纪等教育腐败行为要坚决立案查处”。[1]同时, 建立高校财务定期审计制度,由各高校行政监察处每年对所在高校的财务进行一次独立审计,并将审计情况向教育部教育行政监察办公室汇报备案,同时向全校及社会公开审计报告,接受社会监督。教育部教育行政监察办公室则应在各相关高校行政监察处的协助下每3年左右对各高校进行一次全面审计，公开审计报告，并将其报送国家行政监督委员会。
　　（三）推行高校领导干部引咎辞职制度及离任审计制度
　　“引咎辞职是指党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响,或者对重大事故负有重要领导责任,不宜再担任现职,由本人主动提出辞去现任领导职务。”[5]它是领导干部对自己履行职务过程的一种自查、自责、自咎行为。在高等学校引入并推行领导干部引咎辞职制度, 对于提高高校领导干部队伍的整体素质, 加快高校干部人事制度改革步伐, 突破领导干部能上不能下的思维定式,具有重大意义。为此, 首先要依据中共中央颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》的有关规定，由教育部制定《高等学校党政领导干部引咎辞职实施办法》, 就高等学校中层以上领导干部引咎辞职作出具体规定。要搞好民主测评和调查考核，把广大师生员工的满意度作为领导干部引咎辞职与否的一项重要指标，确保给引咎辞职者以公正的结论。“对经审查、审计有违法违纪行为的干部，在其引咎辞职的同时，还应按规定给予应有的处分，以防止个别人利用引咎辞职逃避责任”。[5]同时, 还应建立高校领导干部离任审计制度，，从源头上堵塞滋生教育腐败的漏洞，促进高校领导干部廉洁自律。因此, 要研究制定一套切实可行的高校领导干部任期经济责任审计办法, “明确规定高校领导干部任期经济责任审计的内容、程序、报告方式、经费来源以及其他需要规定的事项”[6]。在此基础上, 做到依法独立审计，严格审计工作程序，保守工作秘密。对不认真履行职责而徇私枉法的审计人员，要依法追究其责任。
　　（四）制定高等学校行政道德规范
　　高等学校行政人员的行政道德直接关系着学校的管理水平，影响着学校的声誉和地位。因此, 当前急需制定高等学校行政道德规范, 使高校行政人员有可资遵循的道德行为准则。该道德规范可由教育部统一制定颁发。同时可借鉴国外的做法，将制定的高等学校行政道德规范发给高校的各部门领导干部等教育行政工作人员,要求其对所应遵守的道德规范签字并作出承诺,或者进行就职宣誓并签署一份有关道德规范承诺的法律文书，以增强其自律意识。而且,高校行政监督处应定期进行行政道德规范执行情况检查和廉政教育，使他们能警钟长鸣, 防患于未然。
　　（五）建立社会监督机制
　　完善的社会监督机制是高等教育行政监督体系的重要组成部分。针对当前我国高等教育行政监督体系中社会监督不足的状况, 我们应当学习借鉴国外的先进经验，建立健全社会监督机制。一是实行高校校务公开制度和高等教育听证制度。要实行阳光工程, 对高校基建、维修等重大项目要实行招投标制度,避免暗箱操作，对诸如高校收费等与公众利益紧密相关的事项, 要实行公示制度和教育听证制度, 广泛听取各方意见, 接受社会监督。二是聘请高校行政监督员。要建立一支高校行政监督员队伍，高校行政监督员不仅要在师生中选聘,而且要有一定数量的校外监督人员，高校行政监督员在高校行政监察处的领导下对高校各方面工作实施全面监督, 对发现的问题, 直接向行政监察处报告。三是要重视高校工会、教代会的监督作用。目前当务之急是要赋予高校工会、教代会更大的独立性和更多的参政权,真正使高校工会、教代会成为广大师生员工传达呼声、解决问题的场所，充分发挥其监督职能。四是要充分发挥报刊、电视等媒体的舆论监督作用，对在高校教育行政中出现较大失误或错误者，应责令其在校电视台公开检讨，对于违反教育法律法规者要及时曝光，同时要在各高校校园网中设置舆论监督信箱，让社会各界人士对高校进行监督。这样通过多管齐下，定能形成一个健全的高等教育社会监督机制，促进我国高等教育事业的持续快速健康发展。
　　
　　参考文献：
　　[1]李帅军, 魏建新.教育行政法治化初论[J].河南师范大学学报（哲学社会科学版），2001，(2）:104-106.
　　[2]李胜利.加强教育行政监督保障教育事业健康发展[J].国家教育行政学院学报，2005,(3):83-86.
　　[3]王凤明.我国行政监督存在的主要问题及原因探析[J].扬州职业大学学报,2005,(1)：9-11.
　　[4]王立民等.教育法制化刍议[J].华东政法学院学报,2005,(3):89-95.
　　[5]陈秀梅.对领导干部引咎辞职制度的思考[J].理论探讨,2002,(5):þ-70.
　　[6]姜江华.建立和完善领导干部离任审计制度[J].中国行政管理,1998,(7):þ-21.

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