摘要：社会主义新农村建设作为我国解决“三农”问题、构建和谐社会的重要举措,需要得到政府 财政的有力支持,但我国财政支农工作目前尚存在诸多问题,难以适应新农村的建设和发展。主要包括财 政支农资金投入总量偏少、结构不尽合理、方式落后、支农资金使用效率不甚理想、支农政策缺乏监督等 问题。通过分析这些问题,探索完善我国支持新农村建设的财政政策的对策.
关键词：财政支农政策;资金使用效益;配套资金制度;监督机制
农业是维持我国社会稳定和整个国民经济持 续健康发展的基础产业,农业丰则基础强,农民 富则国家富。在中国工业化和城镇化进程加速推 进的影响下,处于关键转折期的中国农业,其发 展的总体目标仍然是农业增产、农民增收,实现 农业现代化。让老百姓吃饱、吃好、吃得安全, 永远是农业发展的根本任务,这一任务并不随着 农业自身发展阶段的变化而变化。2010年1月 31日新华社受权发布新世纪以来指导“三农” 工作的文件《中共中央、国务院关于加大统筹 城乡发展力度,进一步夯实农业农村发展基础的 若干意见》,从健全强农惠农政策体系、提高现 代农业装备水平、加快改善农村民生、协调推进 城乡改革、加强农村基层组织建设五个方面,着 力推动资源要素向农村配置,促进农业发展方式 转变,努力缩小城乡公共事业发展差距,增强农 业农村发展活力,巩固党在农村的执政基础。该 文件在保持政策连续性、稳定性的基础上,进一 步完善、强化近年来“三农”工作的好政策, 提出了一系列新的重大原则和措施。由此可见, 我国党和政府时刻把解决“三农”问题作为政 府工作的重中之重。社会主义新农村建设是我国 解决“三农”问题、构建和谐社会的重要举措.
新农村建设问题是关系党和人民事业发展的全局 性和根本性问题。因此,我国政府必须为新农村 建设提供强有力的财政支持,这是促进我国新农 村建设发展的重要途径。可以说,财政支农政策 的完善与否直接关系到新农村建设的成败.
一、我国近几年财政支农政策 的主要内容及效应分析 财政支农政策是指以政府为主体,利用国家 财政收入,为达到增加农民收入,实现农业和农 村持续、健康、稳定发展而采取的一系列政策措 施。2004年以来,国家从促进农民增加收入、 加强农业基础设施建设、推进社会主义新农村建 设等方面,出台了一系列支农惠农的财政政策. 这些财政政策总体上可分为两类,一是以“少 取”为特征的税收政策,即全面取消了农业税; 二是以“多予”为特征的支出政策,即出台了 以粮食直补、农资综合补贴和农机具购置补贴、 汽车、家电下乡补贴等支农工程为主的支出政 策,有效增加了农民收入。2002-2009年,中 央财政安排用于“三农”各项支出的年均增幅 超过了20%。2008年,中央财政对农民的粮食 直补、农资综合补贴、良种补贴和农机具购置补 贴达到1 027·7亿元,增长了107·7%。拨付家 电下乡补贴资金104亿元,累计拉动消费9 200 亿元,激活了农民购买能力、加快农村消费升 级、扩大农村消费、促进内需和外需协调发展.
2009年,“三农”发展的中心任务被确定为稳 粮、增收、强基础、重民生,财政支农资金将紧 紧围绕着该中心任务“保量”、“保质”地被配 置到每个必需的环节。在2009年10月12日举 行的国务院常务会议中,温家宝表示政府将继续 加强农业的基础地位并加大对农业和粮食生产的 扶持力度。会议提出2010年白小麦的最低收购 价格将同比提高3%,红麦和混合麦的最低收购 价格同比各提高4%。[1]会议还强调落实增加农 民补贴,鼓励小麦、油菜和马铃薯的种植及购置 农机具。可以看到,国家连续多年实施的支农惠 农政策已初见成效,我国“三农”将继续朝着 健康、稳定、积极的方向发展。然而,当前我国 财政支农政策仍不完善,政府在财政支农补贴工 作中还存在诸多问题。例如,财政支农资金投入 总量偏少、结构不尽合理、方式落后、支农资金 使用效率不甚理想、支农政策缺乏监督等,这些 问题制约了国家财政对农业和农村的支持能力, 影响了新农村建设的进展。随着国际金融危机持 续蔓延,我国农业农村稳定发展、农民持续增收 的形势仍十分严峻。因此,我们应重视当前财政 支农政策存在的问题,对其加以研究分析.
二、当前我国财政支农政策 存在问题的成因分析 (一)财政支农资金使用效益低下 目前我国财政涉农资金在分配、使用和管理 等方面存在较多问题,财政支农资金使用效益低 下。2008年,审计署对河南、甘肃、山西、黑 龙江、江苏、湖南、福建、陕西、内蒙古和重庆 10个省区市2006至2007年的财政支农资金管 理使用以及相关涉农政策执行情况进行了审计 调查。调查发现10省区市财政和有关主管部 门违规使用资金26·93亿元(其中用于建房买 车5 837·4万元),不规范管理资金45·75亿元, 配套资金不到位65·97亿元。审计重点抽查的 30个县在支农资金管理和使用方面均不同程度 地存在问题。审计抽查的10省区市应于2007年 底完成的86个财政支农项目中,有32个未达到 设计要求和预期目标,占抽查项目总数的37%, 致使已到位的8·24亿元支农资金未能充分发挥 效益。[2]如内蒙古自治区应于2007年完工而未完 工的支农项目总投资超过4·87亿元;重庆市林 业局所属重庆市森林病虫害防治检疫站投资建设 的昆虫博览园项目,因决策失误造成投资失败, 其项目所有资产被法院拍卖用于抵偿债务,致使 财政支农资金和国有土地增值收益1 444万元全 部损失.
我国财政支农资金使用效益长期低下主要是 由于国家各级政府服务“三农”职责划分不清, 存在严重的“越位”、“错位”现象。还有一个 重要原因就是当前财政涉农专项资金种类繁多, 财政涉农资金分散。[3] 1·我国各级政府在涉农资金的管理使用方 面存在一定程度的“错位”和“越位”现象.
一些跨区域影响以及部分全国性的项目,如农村 养老保险、农村新型医疗保险社会统筹部分等, 虽然上级政府有专项转移支付,支持基层政府完 成相关工作,但往往要求基层政府给予相关配套 特别是资金配套。事实上,大多数项目基层政府 无力配套相应资金。有些基层政府甚至为了争取 资金和项目,不惜出现假配套的恶劣现象,这种 做法又反过来影响了项目实施的进度和质量。另 外,部分上级政府在安排财政支农资金时,没有 足够了解掌握基层的实际情况,不能有针对性地 解决基层的迫切需要,这种做法也影响和削弱了 项目资金使用的有效监督和控制.
2·目前,我国在管理财政支农资金方面存 在行政部门过多、监督管理不规范、资金使用比 较分散等,影响了财政涉农资金的使用效益。许 多涉农项目的立项和审批权限分散在政府多个行 政部门,无法有效协调运作,加上项目申报单位 信息渠道不够畅通,到处奔走争取项目和资金, 使得财政支农资金监督困难,并大大降低了财政 支农资金的使用效益。财政支农项目资金较为分 散,数额少,一般是几十万元,有的仅有几万 元,许多项目资金的安排缺口较大,无法满足项 目实际需要。另外,各种财政
支农项目资金运行 周期过长,运行成本过高,经过层层上报立项、 审批,再逐级拨付,致使一些小型项目资金到达 实施单位时已大打折扣,无法发挥应有的功效. (二)财政支农资金配套制度引发新的乡镇 债务问题 财政部于2004年下发的《农业综合开发财 政资金配套保障试点办法》指出,“财政配套资 金指标一般坚持上限控制、实事求是、量力而行 的原则。首先,国家相关部门计算确定应分配各 省相关农业发展项目的中央财政资金规模,以此 作为分配该省中央财政资金的上限;其次,各省 财政部门参照国家下达的中央财政资金指标上 限,安排落实地方财政配套资金(包括省、地、 县三级),并据实上报当年地方可筹措的财政配 套资金。国家相关部门以此为依据,测算确定应 分配各省的中央财政资金投资指标”。[4]同时, 该办法还指出,“凡是发现虚假上报配套资金规 模套取中央财政资金的,按上报数与实际落实数 的差额两倍扣减该省下年中央财政农业综合开发 资金指标。对能够超额落实配套资金的,在安排 下年中央财政资金时给予一定奖励”。[4]可见, 地方为了获得中央下达的财政支农资金,必须要 有严格的配套制度。在省(市)拨资金有限的 情况下,大量的资金则要求区(县)资金配套.
以江苏省某市农村最低生活保障专项资金为例, 2008年全市累计发放低保金额总额5 386·94万 元,农村低保市财政补助资金2 000万元,其余 的62·88%就得由区(县)、乡(镇)承担。各 区(县)为了落实环境整治配套资金,千方百 计筹措资金,特别是经济发展较为落后的区 (县),区(县)配套资金比上年共增加7 811·4 万元。[5]可见,省、市拨付的资金是“引子”, 作为项目的启动资金,在整个项目资金中占小 头,而基层配套的资金是主体,作为项目的主要 资金,在整个项目资金中占大头.
国家设计配套资金制度的目的是提高地方政 府的积极性,但在实际执行过程中却存在不少问 题。当一个相关项目立项后,上级政府会事先承 诺对超额或优先完成配套资金任务的基层政府予 以奖励,但出现了基层政府不顾自己财力举债凑 齐配套资金的情况后,上级政府的奖励就成了空 头支票,出现的空缺负担只能由基层自己来背, 这给基层政府造成了很大的负债风险。而且,上 级政府在配套资金制度设计时存在“地区一刀 切”和“项目一刀切”现象,这给一些地区尤 其是中西部地区的乡镇以及东部较贫穷地区的乡 镇造成了很大的负担,直接增加了其负债。而处 于行政底层的基层政府,财权不够,事权过多过 重,争取配套资金就成了它们完成任务、提升政 绩的“救命稻草”,但是通过负债来获得配套资 金,不但没有在获得配套资金后使负债减轻,还 使基层政府面临难以化解的危机和风险。这种配 套资金制度造成长期的恶性循环,已引发新的乡 镇债务问题。[4] (三)财政支农政策缺乏有效的监督机制 目前,财政支农政策缺乏有效的监督机制, 财政支农资金管理中有法不依、有章不循的问题 比较严重,支农资金中的寻租等腐败问题越来越 多。如违反财政支农资金管理规定,在申报财政 支农资金时弄虚作假骗取资金;贪污、挪用支农 资金,支农资金被随意进行再分配、再调整,导 致存在补贴资金不能及时、足额到位;在项目可 行性研究报告和项目检查验收中为项目单位提供 虚假情况等等。出现这些问题的原因主要是政府 对各部门财政支农投资权力的制约与监督体制机 制不够健全和完善,财政资金使用没有科学完善 的监控评价体系,法律责任追究制度没有落实.
追究其根本原因,笔者认为,当前在国家政策的 制定施行过程中,很少甚至还没有把人民监督作 为监督机制的重要组成部分。财政支农政策作为 国家一项重要政策同样存在透明度不够、老百姓 没有知情权等问题.
三、健全和完善我国支持 新农村建设财政政策的对策建议 (一)提高财政支农资金的使用效益 1·要加大制度建设力度,不断规范各级政 府在财政支农资金方面的职责和权限。要通过财 政涉农转移支付,将财政涉农资金直接转移给基 层政府,尽可能将上级政府安排的各种涉农专项 资金进行整合,由基层政府根据需要统筹安排支 出,同时反馈使用情况。取消省以上政府和各行 政管理部门都可以安排涉农专项资金的做法,由 农业管理部门统一协调,各级农业部门应成立一 个专门负责农业补贴的机构,整合财政补贴资 金,彻底解决目前农业补贴多头管理的现象.
2·要努力整合现有的城乡一体化财政支持 资金,对重要领域和重要项目进行重点支持。要 积极推进财政资金管理体系改革,减少职能交 叉,多级次、多部门整合财政支农资金,着力解 决财政支农资金使用分散的问题。要建立项目库 制度,合理安排各项支农资金,着力解决无序申 报、重复申报、随意向上争取资金等问题.
(二)解决配套资金制度引发的乡镇负债 问题 1·坚持基层本位和农民本位原则,进一步 调整配套资金制度,既考虑上级政府的政策导 向,又考虑基层政府的实际需要和财力情况。每 年初,区(县)要根据上级有关政策规定测算 好所需配套资金由下至上地制定中央的建设计划 和补助政策.
2·严格手续,使配套资金的管理更加规范 科学,强化财政支农项目立项审批工作,对一些 区(县)、乡(镇)一味地申报项目,以套取上 级财政“启动资金”,但自筹的配套资金又难以 到位的做法要予以制止。要按照部门分块组织上 报、专家审核评定、财政综合平衡、领导集体确 定的要求进行项目的审批工作,确保支农项目的 科学性与合理性。此外,上级财政部门要会同有 关部门关注资金是否专款专用,对违规操作者将 追究责任.
3·温家宝在2009年的政府工作报告中提 出,要大幅度增加对中西部地区农村公益性建设 项目投入,取消县及县以下相关资金配套要求.
政府应继续根据各地的实际情况不断降低乃至取 消不发达地区尤其是中西部地区基层政府的配套 资金负担,努力提高中央支农资金的投入力度.
(三)建立和完善我国财政支农政策的监督 机制 1·上级政府要进一步简化项目申报和审批 手续,把更多的精力集中在对涉农行政管理部门 的整合与改革上。要致力研究制定农村社会经济 发展规划和不同时期政府支持农村社会经济发展 的方向和重点,因此,要转变上级政府涉农部门 工作职责,使其从过去主要批项目、分资金转变 到加强对支农政策的监督管理上来,不断提高行 政管理部门的宏观调控、指导协调和监督管理能 力。政府可以通过建立人大全程管理监督、社会 公开监督、财政部门和金融机构联合监督支付制 度、实行严格的审计和责任追究等制约机制及绩 效评估机制,确保支农政策有效的实施。[6] 2·加强财政支农资金的监督和管理。要建 立资金动态管理机制,继续推进国库集中支付、 政府采购、县级报账管理等制度和措施;以 “金财工程”等现代技术为手段,建立财政支农 补贴直通车制度,确保财政补贴资金及时足额发 放到农民手中。要在做好日常监管的同时,采用 重点抽查、专项检查、与有关部门联合开展检查 以及委托中介机构进行检查等方式,对财政支农 资金加强管理和监督。[7]还要把财政资金的有效 性监督摆在突出位置,探索建立科学合理的财政 资金绩效评价体系,加强各支农项目资金使用的 监督和控制。积极研究建立财政支农资金奖优惩 劣制度,对效果好的项目和效果差或者达不到效 果的项目,区别对待,进行相应的奖励和惩罚.
3·大力发挥广大农民的监督作用,提高广 大农民的知情权、参与权和监督权。目前,我国 大多数支农项目的规划与立项基本上由各级政府 直接研究确定,作为真正执行者和受益者的广大 农民很少甚至没有参与进去,这不仅容易造成脱 离实际,导致立项项目达不到预期效果,而且降 低了政府的公信力,影响了政府和人民的关系, 挫伤了广大农民的积极性。[8]因此,为了完善支 农政策尤其是规范涉农资金管理的制度,必须建 立农民参与机制,制定具体的农民参与的办法和 程序。例如,可以在村级设立
一个农民审计小 组,小组中的审计人员从农民当中选举产生,他 们始终代表着当地农民的利益,为当地农民负 责。农民小组会定期对各项目实施情况以及各项 目资金的使用情况进行严格审计和监督,每笔支 农资金都要经过这些审计人员审核无异议后方可 使用。审计小组会定期向村民如实汇报各项目的 实施进展情况,充分发挥社会主义新农村建设中 广大农民的主体作用,让农民成为国家支农政策 的真正受益者.
4·完善财政支农政策监管制度是一个艰难 的判断、选择、比较、借鉴、创新的过程,它不 仅要能够保障三农问题得到足够的、有效的财政 支持;同时还要遵循财政法治基本理念和基本原 则,从法律制度上保证国家和政府的财政权力的 合法性与合理性,并制定程序和监管上的规范, 以保证财政权力的实施。因此,政府必须加强建 立和健全财政支农政策的法律保障体系,完善立 法、严格执法,并制定相关法律法规,切实保障 财政支农政策得以有效实施.
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