浅论信息技术条件下的公共行政组织结构再造

5o-z"hOC5{}*p0论文摘要：传统的官僚制行政组织模式与信息社会的要求格格不入，因此在西方发达国家率先掀起了公共行政改革，重构官僚机构，旨在建立起更加有效的公共行政组织。文章结合当代西方公共行政组织改革的基本理念和模式，提出了构建基于信息技术要求的公共行政组织的新模式基本要求应包括：公共行政组织的分权化管理；公共行政组织结构的扁平化和网络化；行政组织结构的低度规范化和公共行政组织的流程一体化。cctv论文发表-o-f Y-{ yLT

　　论文关键词：信息技术；公共行政组织结构cctv论文发表1yJJ+W3cL[Yq;wZ

　　信息技术的发展将人类社会推向了信息社会。与工业经济时代相比，创新是信息社会发展的内在驱动力；知识工作者将成为组织的主体；组织设计的理念将更加突出“以人为本”，组织的基本价值是追求公平，重视回应与参与。传统的行政组织模式显然与此格格不入。因此在西方发达国家率先掀起了公共行政改革。利用网络信息技术改进行政组织，重组公共行政流程与管理，重构官僚机构，旨在建立起更加有效的公共行政组织。cctv论文发表Q@+Lv:y8a_f/v!h

)IRY5S#fl.W(iU0　　一、传统行政组织结构的特点及其局限性

S|E Ds3Q%b0　　1．传统行政组织结构设计的特点。传统行政组织设计的基本思想主要来源于法约尔的组织管理理论和韦伯的官僚制组织理论。法约尔认为，首先，从管理过程的角度，组织管理包括五个基本职能，即：计划、组织、指挥、协调和控制。组织作为管理中的第二项职能的发挥是以一定的组织结构来体现的，有了适当的结构既能确保控制，而又不会出现“过多的条例、文牍主义和控制公文。”其次，随着组织所承担工作量的增加。职能部门及职能部门的人员就会增加，因而促进等级系列的发展。组织的“金字塔”结构是职能水平增长和等级系列垂直增加的结果。第三，在法约尔提出的管理的十四条原则中的分工原则、权力和责任原则、统一指挥原则、等级制度原则和集中原则初步勾画出层级制的组织轮廓。
&}/x1g-iw\k0　　韦伯描述了理想的官僚制组织包含了如下几个特征：
6n;Wd;qG$_0　　实行劳动分工。明确规定每一个组织成员的权力和责任，并把这些权力和责任作为正式职责而使之合法化；各种职位按权力等级组织起来。形成一个指挥链；根据技术水平来考查和挑选组织中的所有成员；组织中的所有任职者是通过任命而非选举产生；管理人员是专职的，领取固定薪金；管理人员必须以严格的理性规范约束自己的行为，排除个人情感。官僚制组织奉行规则中心主义。精确、快速、明确、熟知文本、连续性、处理权限、统一性、严格从属关系、减少相互摩擦等都是官僚制的优点，官僚制着眼于如何最大限度地进行合作与控制，从而提高组织的效率。cctv论文发表&O:i1E.qv
　　法约尔和韦伯关于行政组织设计的思想勾画出了传统官僚制行政组织结构的基本模式：以任务和职能为核心，将行政组织的任务和职能进行横向部门分解与纵向层级分解，形成一个金字塔式的机构体系和职能业务体系；同时进行职责权限的部门分解和层级分解，形成一个层级制的指挥链条：根据任务与职责权限的分解进行工作设计并根据工作岗位要求进行人员甑选与使用；每个部门、层级及其相应工作岗位人员的活动都严格限制在各自权责分工范围内，并依据事先制定的规则、程序和文书档案进行工作处理，以计划和监督控制整个工作过程，命令与服从是主要的工作关系。cctv论文发表`!h5}7\2}7R3TP6q` I

　　2．传统行政组织结构的局限性。传统行政组织结构的设计所关注的是如何建立正规化的组织．依靠事无巨细的计划和高度层级制的正式组织结构对组织进行科学管理．从而提高组织效率。但是随着信息时代的到来，社会环境的变化加快、公共管理问题日趋复杂、社会需求趋向多样性。传统的组织设计的局限性日益显现出来。cctv论文发表YO?+N#D+szH
　　首先。传统的组织设计只重视对硬性结构的考虑，而忽略了对人的关心。丹尼尔·贝尔曾指出：企业建立了严格的结构，为的是服从三个“逻辑”：“规模的逻辑”，“测定时间的逻辑”和“等级的逻辑”，结果是企业中的科学。将人的行为从人身上剥离。使工人处于被动和依附的地位，而且从他们的工作中抽掉了一切思想。科学管理建立了一种单面人和组织的机器式模式。此外，官僚制组织结构犹如一只巨大的铁笼和精密的机器，将行政人员固定于其中，成为其附属品和运转的零件。他们只会例行公事而丧失感情。对规则的机械、被动服从，不断扭曲着行政人员的个性结构，使他们变成屈从于规章制度的“组织人”。狭隘而单调工作的重复使行政人员感到自己的工作变得越来越毫无创意和实际意义。
HH[8x;`O2G'W3].L0其次。传统行政组织的横向协调困难，从而导致整体效率低下。以职能分工为基础的传统行政组织强调的是专业化分工．这样一来行政任务被分割成若干简单的、专门化的任务，不仅增加了解决问题的行政路径，而且容易滋生部门主义、本位主义、功能性短视等问题，导致部门间的横向协调困难。同时。行政组织过分依赖专门技术以及条块分割的“鸽笼式”的专业化单位来解决不断涌现的新老问题，其结果必然使行政组织的分工越来越细，组织规模越来越膨胀。行政组织协调的成本也越来越高，最终是行政组织解决问题的能力受制于结构的约束而越来越低下。
JV| A J8@v6Hm0w9a0　　第三，传统行政组织管理强调规则和程序，但机械的规则主义往往导致目标与手段的倒置．即对规则和程序的被动服从越来越成为行政部门和行政人员活动的目的。为了弥补行政组织运行过程中出现的漏洞和加强部门间的相互制衡．官僚制行政组织日益完善各种审批措施和控制程序。不断完善的规则和办事程序使行政组织的运行机制日益僵化。烦琐手续、文牍主义成为传统行政组织结构中的显著特征。
*F8U;KlC:I E0　　此外。传统的组织结构设计立足于组织是一个静止的存在。无视组织与其环境的相互作用，完全是一种高度结构化的、封闭式的设计。

　　二、当代西方公共行政组织结构变革的基本理念和模式cctv论文发表.u#U8IP)@i nJ

　　作为公共行政组织结构主导形态的官僚制组织的设计满足了工业经济时代技术的特点，但是，实践表明官僚制“完全不能在20世纪90年代变化迅速、信息丰富、知识密集的社会和经济中正常发挥功能。”于是从20世纪80年代开始西方国家就开始推行公共行政改革。cctv论文发表Y5R/km X6mv

lX'W5`8c2i%p0　　1．西方国家行政改革的基本理念。综观西方国家行政改革的实践，都呈现出市场化取向、放松规制取向和分权取向，行政改革的目的是通过以后官僚制为取向的制度变迁来探索与信息社会相适应的公共行政管理范式。西方行政改革的基本理念在奥斯本和盖布勒所述“十大原则”中得到了充分体现：(1)政府“掌舵”而不是“划桨”；(2)政府授权而不必躬亲；(3)引进竞争机制；(4)任务导向；(5)建立在业绩基础上的责任感取向；(6)顾客导向的服务；(7)依靠对公共服务和公共投资的收费筹资；(8)预见未来，重在预防；(9)下放权力，实行参与式管理；(1O)以市场为导向。这十条原则的实质是以企业价值观改革政府的工作，改变政府的运作方式。建立所谓“企业化政府”。政府的企业化改革。被认为是向后官僚制范式发展的一种倾向。cctv论文发表+m.Kg\(Dua

　　2．西方国家行政改革的四种模式。彼得斯从主要发达国家的政府改革实践中梳理和归纳出四种未来政府的治理模式。一是市场式模式：主张下放决策权和执行权，把庞大的公共部门分解成若干个小的像企业那样运作可以相互竞争的部门，公共产品的生产变垄断为竞争，将大量的服务职能下放给非政府组织，从而降低成本，提高效率；强调积极进取的政府行为和个人责任。促使公共部门建立层级尽可能少的网络或平板结构，推行功绩制和绩效工资管理。二是参与式模式：提倡减少组织结构的中间层次，缩小上下级之间的沟通距离，主张保留等级制但要使组织结构扁平化；鼓励自上而下的公众参与式决策；参照企业管理中的全面质量管理法管理公共部门，听取公众的意见，了解公众的需求，注重服务的质量和价值。三是弹性化模式：强调政府的应变能力。能够有效回应新的挑战。与此相适应，政府组织模式应具备虚拟性的特点，如主张在政府内部建立临时性机构来实现政府职能目标，雇佣临时性的公共雇员，以避免常设性机构的僵化问题，有利于适应快速度变化的社会环境。四是解制型模式：该模式主张以组织的使命替代墨守成规的繁文缛节。公共雇员在处理事务时有更大的灵活性和自由度。该模式不太重视组织结构，其着眼点在于程序和有效行动的能力方面。以上四种模式虽各有其特点，但是叉具有兼容性，只是各自强调的侧重点不同。
^_%m&I)y#`'J0　三、基于信息技术的公共行政组织重构

#\%f&tw)mh0　　从当代西方公共行政组织改革的基本理念和模式出发。构建基于信息技术要求的公共行政组织的新模式至少满足以下几方面的要求：cctv论文发表'C/T-[:h1[a
　　首先是公共行政组织的分权化管理。导致行政组织控制模式发生转换的根本原因首先在于在信息社会。信息网络覆盖了行政组织内部的各个部门和岗位，信息的高度共享使管理层失去了对信息的垄断权，由此导致等级控制的力量不断削弱。其次，随着知识型员工的比例越来越高，他们对那种官僚主义式的命令、指挥．对官僚主义的作风和态度日益不满。就被管理者而言，随着教育水平的普遍提高和信息技术的支撑，他们都是信息灵通的知识型人员，他们有自己的主见，不会盲目地接受来自上面的命令，而且他们有着强力的参与意识．由此导致行政领导在作出最后决策之间必须同下级进行沟通。倾听他们的意见，而不是相过去一样独断专行。因此，行政组织内部的分权管理不可避免。
!nE ?&NO@(yI2F0　　其次是行政组织结构的低度规范化。传统组织中，高度的规范化是组织关系的主要特征，组织成员按事先的规则行事，缺少创新精神。知识经济时代企业员工从事的大多数是知识性工作，知识性工作的最大特点就是需要依赖员工的创造性．而创造性是不能给它以明确规则的，规范只会窒息创造性。知识工作可以通过组建跨部门的项目小组或是自我管理的团队等形式而有效展开，任务小组的出现冲击着传统组织中的等级关系和各种既定的组织关系，人们日益感到只有冲出狭隘的纪律范围才能解决突然解决出现在他们面前的新问题。另外，由于组织中的很多项目小组是基于任务而临时组建的特点。这便使得组织中的成员往往注重的自己的专业，具有较强的自主意识，组织成员间的平等意识关系较强，由此决定了协调机制在组织中比控制机制具有更重要的意义。cctv论文发表X {EAP%[Z2eO
　　第三是公共行政组织结构的扁平化和网络化。首先，计算机等办公自动化设备的应用改变了管理模式。管理人员不必等待公文通过某个等级再传到他的手里，因为各种文本早已出现在他们自己的计算机屏幕上了。信息是分享的．可以以一种即时的形式从高级管理人员那里传递到基层，因此，锥型结构可以变得更加扁平，因为不再那么需要处理和传递信息的中间管理层了。其次，就职能结构而言，越来越多的任务超越了行政组织原有职能部门的界限和能力。需要解决的问题通常涉及一系列的活动和合作以及交叉知识的运用，这就需要突破原有严格的部门界限、等级界限和纪律的约束，建立一种横向的合作关系，在越来越多的行政组织中，平行联系取代作为流动和沟通的纵向联系。再次。网络技术的发展促进人们彼此交换思想。分享信息和资源，使人们日益从等级的关系中解放出来。当然网络关系主要是体现技术特征的，不能取代组织中的权威原则的作用。所以组织中的层级结构始终是需要保持的，只不过在组织结构网络化的条件下，层级更少。
/` id"f@R0　　第四是公共行政组织的流程一体化。为了增强对社会公众需求的回应性．20世纪90年代以来网络信息技术为公共行政组织的业务流程再造提供技术支持，改变“铁路警察、各管一段”的职能分工模式，突破部门壁垒，建立“无缝隙”式的一体化工作运作模式。具体而言，就是以公众需求为导向。将分散于各部门的职能进行重新组合，对一些不必要的管理环节予以取消，对多余的部门及重叠的“流程”予以合并，利用信息技术将业务流程并行化和集成化，改进公共管理的质量，提高公共服务的效率。流程重组后的行政运行模式由原来的向上级负责转向对社会公众负责，并快捷而有效地提供公共产品和公共服务。为了更好地履行公共职能，在行政组织运作模式的再造过程中。还需要对基层的行政人员进行充分授权，强化行政人员的使命感和自我控制意识，提高行政人员独立解决问题的能力与责任心。同时，要积极推进政务公开，扩大公民参与，从而增强行政组织对社会需求的感知与回应能力。